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土地大辯論:一場正反不對稱的對壘和心戰 (明報2018年5月21日)
21-5-2018

作者:
黃偉豪 香港中文大學公共政策研究中心副主任

一場真正的辯論,應該有正反雙方、一個合理的辯題、評判和評分標準。在這準則下,由政府主持的「土地大辯論」便顯得有點有名無實。一切使人擔憂,這並非一場真理愈辯愈明的公平辯論,而是正反不對稱的對壘,是一場精心設計、預早安排、用作影響民意的心戰。

「辯論」定位整個諮詢 一大錯誤

先以辯題而言,它充滿不少規限和前設,使政府一方早已立於不敗之地。正如主持這場大辯論的「土地供應專責小組」的名稱一樣,便有多項不容動搖的假設,包括單純地預設了香港的房屋困境,只是一個土地供應的問題,而非炒買、人口政策或規劃的問題所引起。

職權範圍也是小組頭上的金剛圈,只容許它四出尋找土地發展,沒有權力超越已劃定的界線,研究引發土地問題的背後原因。「硬發展」是一早已寫在小組報告上的答案,只有細節或執行仍有談判空間。

用「辯論」來定位整個諮詢也是一大錯誤,使人擔心背後的居心叵測。「辯論」和「討論」,無論在內容、含義和性質上,均有天淵之別。「辯論」往往是一埸比賽,是有對手的,一個針鋒相對及各不相讓的對抗過程,也要定出勝負和輸贏;而「討論」則完全不同,甚至絕對相反——是希望透過坦誠交流和理性分析,從而建立共識的工具。

政府把解決土地和房屋問題的討論定性為一場「辯論」,已是一種先入為主的取態,暗示社會上存在着兩種不同意見,一個是對,一個是錯,而政府自然永遠是站在最正義和理性的一方。在這佈局下,政府希望利用今次「辯論」的機會,有助自己一方的意見可以在公眾面前徹底擊敗對手,合理化決策的過程,為日後的發展計劃掃除民意障礙。

優勢懸殊 辯論結果早可預期

在這場所謂「辯論」中,奇怪和罕有地只見強大的正方,但反方卻渺小或欠奉。這場辯論有一支陣容鼎盛、有官方背景和傾向支持發展,包括了專責小組本身的強大正方團隊,但卻沒有得到同樣支援和公平對待的反方存在。餘下只有被拒之於建制門外,而被迫零碎地散落於民間的反對聲音,形成一場正反不對稱和實力懸殊的對壘。

土地供應專責小組內不單是粒粒皆星,而且小組成員更包括了多名官方代表。按照政府官方網站資料,他們包括發展局長或其代表、環境局長或其代表、運輸及房屋局長或其代表、土木工程拓展署長或其代表、地政總署署長或其代表、規劃署長或其代表,更由發展局首席助理秘書長(規劃及地政)出任專責小組秘書。這代表了小組不止得到政府全力支援,更可接觸到所有相關資料和數據。如果這是一場公平的辯論的話,是否反對的一方,也應在行政、專業知識、資源與資訊的支援上,也得到政府的同樣對待?否則,在優勢懸殊下,未到結局,辯論的結果也早可預期。

公民參與的8個等級

從種種迹象和證據顯示,與其說這是一場真正的辯論,倒不如坦白承認它只是一種為政策製造有利民意的手法。在公共行政學上,有一個著名的「公民參與階梯」(ladder of participation)理論(註),把公民參與政策制訂的程度由弱至強分成8個等級:第一,操縱式參與(manipulation);第二,教化與治療式參與(therapy);第三,公告式參與(informing);第四,諮詢式參與(consultation);第五,安撫式參與(placation);第六,伙伴式合作參與(partnership);第七,代表權式參與(delegated power);第八,公民控制(citizen control)。

在性質上,第一和第二個階梯根本是屬於「無參與」(non-participation)的類別;而第三至第六個階梯也只是屬於「象徵式的參與」(tokenism);只有最後的兩個階梯是代表公民力量(citizen power)的真正彰顯。

把以上的「公民參與階梯」套用在今次土地大辯論之上,根據目前觀察,這場辯論的性質仍主要停留於第一和第二階梯所屬的「無參與」類別。這兩個階梯的特徵,也早已顯現於今次大辯論當中。

在第一階梯的「操縱式參與」上,與無前設地聆聽市民意見的做法剛剛相反,辯論的方向和焦點均是被牢牢地緊扣於政府想見的預期當中,例如把香港的房屋問題及中低下階層的住屋需要問題,與樓價和炒賣等議題切割,而單純地簡化為一個土地不足的問題。另一個在討論中被操控的議題,很明顯是把基層的住屋需要和環保等原則,綑綁成一個虛假的對立,恍似一心為發展郊野公園而鋪路。

第二個階梯「教化與治療式參與」的影子,也隨處可見於今次土地大辯論之中。最佳的例子莫過於在整個過程中,包括專責小組的成員背景在內,主要以官僚和專家作為骨幹。目的莫非想透過所謂的諮詢或討論,用一種高高在上的啟蒙角度,「治療」和「教化」無知的巿民大眾,說服市民他們的願景和方案是如何地不可行和不切實際,繼而乖乖地接受政府建議。這其實是殖民地年代官僚主義下,常見的愚民策略。

一切是為助政府爭取勝利

一個民主的國家,因為不可能每日也舉行選舉,也沒有可能事無大小也用選舉來解決,因此透過公民參與來制訂政策屬理所當然。但一個非民主的政府透過公眾諮詢和討論來制訂政策,本身已是一個弔詭,及充滿可疑。而非民主政府居然用公眾參與來解決如土地供應等如此重大的政策爭議,更屬匪夷所思。唯一較為合理的解釋,不是政府突然洗心革面,而是這一套方法有助政府合理化它的心儀方案,並且有必勝的把握。

這個被政府稱之為「土地大辯論」的安排,不止是一場正反不對稱的對壘,用「公民參與階梯」的框架來分析,在本質上更是一場操控市民的心戰。一切是為了幫助政府爭取勝利,多於把巿民視為共治的伙伴。

註:Arnstein, Sherry.(1969). "A Ladder of Citizen Participation," Journal of the American Institute of Planners, Vol.35, No.4, p.216-224.

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