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林鄭房策「新招」的冷思考 (明報2018年7月27日)
27-7-2018

作者:
鄭宏泰  香港中文大學香港亞太研究所助理所長
郭樺  香港中文大學香港亞太研究所副研究員

針對近年樓價持續飈升問題,特首林鄭月娥早前推出房屋政策新措施,坊間稱為「娥六招」,重點一來加大資助房屋的折讓價,二來增加資助房屋供應量,三來鼓勵一手私人單位的出售速度——盡早推出市場,減少「囤積」。明顯地「娥六招」主打建立置業階梯,協助更多市民置業,此政策無疑貫徹她在首份施政報告中提出的「以置業為主導」理念。撇除新招露出師法新加坡以公營資助置業為主導苗頭,似乎偏離香港過去一直沿用自由市場以私營置業為主導,問題留待其他機會探討,單從增加資助置業到底所謀為何,提出一個「冷思考」。

房屋問題長期以來均屬困擾香港社會的主要因素之一,回歸以來的特區政府亦深受影響。遠的不說,上屆政府推出若干「辣招」,藉增加房屋交易成本抑制市場需求,干預樓市,可惜成效不彰,其中原因被認為是土地供應沒有增長之故,加上外資持續湧入,自然令樓價屢升不下,「上車(置業)難」乃成為一時潮語。

面對這個極為棘手的老大難問題,林鄭提出新措施,可以理解;但她意圖改抑壓市場需求為「資助置業主導」的政策方向調整,明顯值得商榷;到底所謀為何,更沒有提及。一個順理成章的觀察,自然是希望藉此提升政府認受性和支持度,因為社會上有一種觀點,認為讓更多人能實現「置業夢」,便可增加政府的認受性,尤其可令社會更為穩定。

若然如此,了解住於不同房屋類別的市民對政府信任度的高低和變化,自然有助加深社會及政府對問題的了解和掌握。而用於支持這角度分析的數據,則來自香港中文大學香港亞太研究所(中大亞太所)在2012至2017年間進行過的8次有關樓市的電話訪問數據。我們將之合併在一起,進而分析住屋類型與政府信任度之間的關係。

8次有關樓市的電話訪問時間從2012年8月到2017年12月,每次間隔最少6個月,最多14個月。有效樣本合併後共有5486人。受訪者中,「租住公屋」者為28%,「自置公屋」者為16%(即居於資助房屋,包括居屋),「租住私樓」者為12%,「自置私樓」者為43%,居於「其他住屋類型」者1%。樣本中的住屋類型比率分佈,很接近政府統計處公布的2016年按房屋類型劃分人口分佈。因為居於「其他」類型的受訪市民比例很小,本文僅討論前4種主要居住類型分佈。

每次訪問,受訪市民都需回答對特區政府「有幾信任」;而信任程度的3個選項則為「信任」、「一半半」和「不信任」。按信任程度高低分別賦予3分、2分和1分。所有受訪市民在調查期內,對政府的信任度均值為1.92分,接近「一半半」。按4種主要住屋類型分組,受訪市民的政府信任度均值由高到低排序(見表):「租住公屋」受訪市民最高,「自置公屋」受訪市民其次,「自置私樓」受訪市民第三,「租住私樓」受訪市民最低。經統計檢驗,「租住公屋」受訪市民的政府信任度顯著高於「自置私樓」或「租住私樓」的受訪市民。

換句話說,公屋住戶的政府信任度要高於私樓住戶,尤以「租住公屋」者最高。但是個人對政府的信任程度會受個人年齡、教育程度、社會階層及政治傾向等因素影響,所以需要修正這些個人因素對政府信任度的影響。

我們採用簡單線性迴歸分析(OLS),基於有限的受訪者背景資料,修正年齡、教育程度、自我社會階層認同及訪問時間順序對住屋類型和政府信任度關係的影響。為彌補訪問中受訪者政治傾向資料缺失,我們將受訪者對特首的表現評分納入分析,替代受訪者政治傾向。透過控制這些因素的影響,可以計算得到政府信任度的預測值(estimates)。

政府信任度預測值變化 反映3現象

按照住屋類型分組後,受訪市民的政府信任度的預測值變化可見附圖。預測值在這5年多的變化趨勢,反映出如下3個現象:

其一,已置業市民的政府信任度在樓價升勢下表現不穩定。「自置私樓」和「自置公屋」受訪者的政府信任度在2016年11月前整體略有上升,但從2016年11月至2017年12月樓價急升下則明顯下跌。原因可能是樓價上升,導致私樓業主換樓或受資助房屋業主補地價的困難加大。這說明在樓價升勢的情况下,置業並非是政府認受性的堅固基礎。

其二,居住公屋的受訪者的政府信任度整體高於居住私樓的受訪者,尤以「租住公屋」受訪者的政府信任度整體上較高。這個結果與附表中「實際均值」反映的情况一致。

其三,不同住屋類型受訪者的政府信任度的「上落」(波動)情况不一。「預測標準差」(見表)可以反映上落情况,「租住公屋」者與「自置私樓」者的政府信任度上落最小;「自置公屋」者上落稍大;上落最大者是「租住私樓」者。數字說明「租住公屋」與「自置私樓」者的政府信任度受物業價格變化影響,相對「自置公屋」或「租住私樓」者較小。

房策應着力解決公屋上樓問題

以上分析可發現,居於「租住公屋」或「自置公屋」的受訪市民,對政府的信任度要高於「自置私樓」或「租住私樓」的受訪者。這可能說明增加公營房屋的供應,其實更有利維護政府認受性。還有一點必須指出:「租住公屋」者的政府信任度上落,小於「自置公屋」者;而「租住私樓」者的政府信任度最低,而且上落最大。這也許說明,政府如果希望透過房屋政策增加政府認受性,應該優先將資源用於開發可供租住的公營房屋,幫助無法負擔私樓租金的市民上樓。因為相對「上車難」問題,公屋上樓難更為嚴重迫切——現時市民平均要輪候5.1年才可獲編配公屋的情况,實在不可接受。這乃更多市民對政府怨聲載道的原因所在。

數據分析的結果說明在現時條件下,增大資助置業(「上車」)的力度和廣度,未必能增加政府認受性。所以特區政府的房屋政策實在應着力於解決公屋上樓問題,因為租住私樓者——尤其板間房者——處境最為窘迫尖銳,怨氣更大。政府以此為急務,力求闢地以解決之,應獲得更多市民支持。

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